前言：中國的司法制度改革必須與中國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，必須與中國的國情相適應(yīng)，必須堅(jiān)持在中國共產(chǎn)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，符合中國特色。不能照搬世界上任何國家的法律或者司法制度。但是，我們也借鑒外國對我們司法制度改革有用的成功經(jīng)驗(yàn)。
本文所講的“司法制度”僅指司法審判制度。不包括偵查、檢察和律師制度等廣義的司法制度。司法職權(quán)優(yōu)化配置改革是指對現(xiàn)有的司法審判機(jī)關(guān)職權(quán)配置全方位的優(yōu)化改革。
 一、我國現(xiàn)行“四級二審終審制”的內(nèi)容及1949年以前中國和部分外國的審級制度。
（一）“四級二審終審制”的含義：我國現(xiàn)行的審判制度是五十年代引進(jìn)我們的老大哥-蘇聯(lián)的。我國在進(jìn)行刑事和民事（包括經(jīng)濟(jì)、行政）訴訟過程中，目前實(shí)行的是“四級二審終審制”。
“四級”是指我國的人民法院按行政區(qū)域劃分和行政級別設(shè)中央級最高人民法院、省級高級人民法院、地（市）中級人民法院和縣（區(qū)）級基層人民法院四個(gè)審級；
“二審終審”是指在我國進(jìn)行刑事、民事（包括經(jīng)濟(jì)和行政，以下同）訴訟，經(jīng)過兩級法院的二次審判之后就終結(jié)，不準(zhǔn)再上訴。除按審判監(jiān)督程序再審?fù)猓ㄔ阂膊辉賹徖怼?BR>（二）1949年以前中國及部分外國的審級制度。
我國在北洋政府時(shí)期，司法制度實(shí)行四級三審制。國家機(jī)關(guān)實(shí)行的是孫中山先生，在西方國家“三權(quán)分立”（立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)）的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國的國情而改革的“五院制”。即立法院、司法院、行政院、監(jiān)察院、考試院?？磥怼爸袊厣眴栴}孫中山先生早在100年前就發(fā)現(xiàn)了！
1949年以前國民政府時(shí)期以及目前的臺(tái)灣地區(qū)，繼續(xù)實(shí)行孫中山先生的“五院制”。均將法院作為單獨(dú)的國家機(jī)關(guān)設(shè)立，獨(dú)立于政府之外，司法審判制度改為“三級三審制”。
我國北洋政府和國民政府時(shí)期的法律制度絕大部分移植于日本和德國的大陸法系。
以英國、美國、澳大利亞、加拿大、印度等為代表的英美法系國家也像歐洲大陸法系國家一樣實(shí)行三權(quán)分立。即立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)三權(quán)分立。法院獨(dú)立于政府之外。其法院設(shè)置分為初審法院、上訴法院和終審法院（即最高法院）三級，絕大多數(shù)案件的審理實(shí)行三級三審制。我國的香港特區(qū)也是如此。
新中國的司法制度主要是采用前蘇聯(lián)的司法制度。其特點(diǎn)是：（1）以權(quán)力集中和黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，缺乏司法權(quán)獨(dú)立觀念；（2）法院與檢察院單獨(dú)設(shè)置，法院實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，檢察院實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，法官獨(dú)立審判削弱；檢察官具有廣泛職權(quán)；（3）律師行業(yè)屬于受管理的職業(yè)，而不是自由職業(yè)；（4）審級為二審制和監(jiān)督審；（5）實(shí)行人民陪審員制度流于形式化；（6）奉行真實(shí)發(fā)現(xiàn)原則與職權(quán)主義。
前蘇聯(lián)解體后，其載體俄羅斯實(shí)行總統(tǒng)共和制以后，已徹底改革這種司法制度。也實(shí)行與歐洲大陸法系相類似的司法制度。
 二、我國現(xiàn)行“四級二審終審制”司法審判制度的弊端。
（一）不利于訴訟當(dāng)事人充分行使訴訟權(quán)利，以達(dá)到保護(hù)自己合法實(shí)體權(quán)益的目的。日常生活中我們經(jīng)常聽到打官司的當(dāng)事人說：“縣里打不過你，我到地區(qū)，地區(qū)打不贏我告到省里，省里打不贏，打到中央。就不信沒有講理的地方”。且不說當(dāng)事人的這種說法是否正確，但是卻表明了當(dāng)事人不把官司打到底不罷休的決心。若不讓他打到底，他就一直上訪告狀，進(jìn)京告狀，糾纏不休。
案件多，忙不過來之說是錯(cuò)誤的。有資料介紹美國法院的一個(gè)法官平均每年要辦2000多個(gè)案件，北京朝陽區(qū)法院的法官2004年平均每人辦案189件。只要司法資源合理配置，提高工作效率，案件多是完全可以按期辦結(jié)的。最高人民法院曾于1999年下發(fā)法發(fā)［1999］11號(hào)文件，明確規(guī)定了限制各高級法院每年受理一審案件的數(shù)量，每年各高級法院受理一審民事案件的數(shù)量不得超過5件到10件。以減輕最高人民法院的案件數(shù)量壓力。各高級法院自1949年建國以來幾乎未審理過一審刑事案件。最高法院自1949年以來僅一審過一件刑事案件即林彪、江青反革命集團(tuán)案。
（二）不利于社會(huì)安定。
（1）民事矛盾得不到很好的解決會(huì)引發(fā)產(chǎn)生新的民事矛盾；
（2）刑事矛盾得不到很好的解決會(huì)引發(fā)新的刑事犯罪，因泄憤、報(bào)復(fù)而發(fā)生新的刑事犯罪。
（3）不利于社會(huì)主義民主與法制建設(shè)。立法的本意，上下級法院之間本來是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，由于人為的按行政區(qū)域、行政級別設(shè)置法院，卻變成了上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。
有甚者，重大、疑難案件，下級法院先到上級法院請示匯報(bào)，然后才下判決。當(dāng)事人再上訴還有什么價(jià)值？實(shí)際上一審法院的判決是二審法院決定的。更有甚者，逢年過節(jié)下級法院的庭室對口到上級法院庭室送禮、拉關(guān)系，以免自己辦的案件被撤銷、改判或發(fā)回重審等。
 上級法院對下級法院審判監(jiān)督不力，甚至上下串通一氣，歪曲事實(shí)和法律，人為的出現(xiàn)冤假錯(cuò)案，上訴形同虛設(shè)，致使人們對法律和法院喪失信心。對國家的民主和法制建設(shè)感到前途渺茫。
（4）審級與審判工作脫節(jié)，不利于總結(jié)審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)司法中存在的問題，不利于改進(jìn)審判工作，不利于作出科學(xué)的司法解釋以適應(yīng)審判實(shí)際需要。
例如一個(gè)標(biāo)的10萬元的案件，或者離婚、房地產(chǎn)糾紛、傷害賠償?shù)惹謾?quán)案件，縣級法院一審后，當(dāng)事人不服,上訴到地（市）中級法院，中級法院就終審了。高級法院和最高人民法院這二級法院就根本接觸不了或不可能審理這類標(biāo)的較小而且數(shù)量最多、涉及面最廣的案件。這類案件又占絕大多數(shù)，據(jù)我們掌握的情況這類案件超過95%。
 三、司法職權(quán)優(yōu)化配置改革的緊迫性：在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)行“人治”的特定歷史條件下，是切實(shí)可行的。但是眾所周知，那時(shí)法院的職能作用是極其有限的，多數(shù)案件的審判流于形式，走過場。基本上都是內(nèi)定式的先判后審。那種審判方式已明顯不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。改革審判方式及審判制度，優(yōu)化司法職權(quán)配置改革勢在必行。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，凡是法律不禁止的，我們都可以去做；凡是法律禁止的，做了也就違法，就要受到法律的處罰。法院審判是保護(hù)合法民事行為，處罰違法民事行為的最終手段。“人治”的方法已受到極大的沖擊。法院可以審判市政府、省政府，甚至國務(wù)院。當(dāng)前這種科級單位（院長高任為副縣級）的基層法院，審理縣級政府，處級單位的中級法院，審理廳級政府的體制，特別是縣、市政府給你法院發(fā)著工資、撥著辦案經(jīng)費(fèi)，你還以下犯上，顯然不合適。更談不上司法公正。
 “司法不公”已成為廣大群眾反映最為強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問題之一，涉法上訪案件和人數(shù)逐年遞增，已成為影響社會(huì)穩(wěn)定、改革開放的重大問題。在2010年4月17日黨的十七大會(huì)議上，溫家寶總理答中外記者問時(shí)，明確指出：中國存在兩個(gè)不公，一個(gè)是收入分配不公，一個(gè)是司法不公。所以，司法制度改革的最終目標(biāo)是-公平司法。
參考英美法系與大陸法系國家?guī)装倌陙淼姆ㄖ谓?jīng)驗(yàn)，借鑒我國1949年以前幾十年司法實(shí)踐，建議實(shí)行三級三審制。
 四、審級制度改革設(shè)想：改變現(xiàn)行的按行政區(qū)域和行政級別設(shè)置法院的方式，改為按管轄地域、所轄人口數(shù)、方便交通、便民訴訟為原則，優(yōu)化設(shè)置一審法院、上訴法院和終審法院（即最高法院）三級，實(shí)行三級三審制。
（一）法院機(jī)構(gòu)設(shè)置改革。在人口多的大城市可以設(shè)幾個(gè)初審法院，在人口稀少的西藏、青海、新疆、蒙古等地區(qū)也可以幾個(gè)縣設(shè)一個(gè)初審法院。因?yàn)檫@些地區(qū)一個(gè)縣才幾萬人，大部分縣沒有河南省的一個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人多，很多縣2萬多人。例如，一個(gè)玉樹州，6個(gè)縣才28萬多人，州政府所在地玉樹縣才6萬多人。案件很少，他們一個(gè)縣法院和中級法院，一年沒有幾個(gè)案件。確實(shí)不需要設(shè)置一個(gè)五臟俱全的法院。
西藏自治區(qū)共有550萬人，管轄8個(gè)市、州或者地區(qū)，平均每個(gè)只有不到70萬人口，完全可以在一個(gè)州或者地區(qū)設(shè)一個(gè)一審法院，在拉薩設(shè)一個(gè)上訴法院。這樣就能把好幾個(gè)縣法院的法官資源和財(cái)力資源集中在一起使用。也能把幾個(gè)州、市或者地區(qū)的法官資源和財(cái)力資源集中在一起使用?？梢詮氐赘淖兡壳斑呥h(yuǎn)地區(qū)法官數(shù)量不足及裝備落后的問題。合并后，可以給他們配備直升飛機(jī)，讓他們“巡回審理，就地辦案”。西藏、青海、新疆、內(nèi)蒙古等省區(qū)也是如此。
在美國50個(gè)州只設(shè)了94個(gè)初審法院，大致相當(dāng)于中國一個(gè)省設(shè)兩個(gè)初審法院。美國面積是937萬元平方公里，人口2.6億，國土面積與中國很接近。人口雖然比中國少得多，但是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中國。
上訴法院的設(shè)置也是如此。在美國50個(gè)州共設(shè)13個(gè)上訴法院，平均每個(gè)上訴法院管轄約4個(gè)州，相當(dāng)于中國的三個(gè)省。
例如西北五省可以在蘭州設(shè)置一個(gè)上訴法院。西藏只有560萬人口，青海只有495萬人，沒有河南的一個(gè)小市人口多，一個(gè)省有一個(gè)中級法院或者上訴法院就完全夠用了。
終審法院（即最高法院）按劃大區(qū)（管幾個(gè)?。┑姆绞皆O(shè)置分院。美國聯(lián)邦最高法院就是按這種模式在全國50個(gè)洲設(shè)置11個(gè)巡回區(qū)（即分院），例如第11巡回區(qū)管轄阿拉斯加、加利弗尼亞、夏威夷等9個(gè)州（相當(dāng)于中國八個(gè)省的范圍）。例如中國的西北五省在蘭州設(shè)一個(gè)終審法院分院即可。同樣，也可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一個(gè)或者二個(gè)省設(shè)置一個(gè)終審法院分院。
實(shí)際上，中國50年代也這樣設(shè)置過審判機(jī)構(gòu)。可以給他們配備直升飛機(jī)，讓他們學(xué)習(xí)馬錫五“巡回審理，就地辦案”。
北京大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師賀衛(wèi)方提出的法院體制改革方案與上述建議基本相同（見《法制早報(bào).“法官斷層”困局待破》2006年3月20日第13版）。
（二）法院機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系改革。法院是審判案件的司法機(jī)關(guān)，法院之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也不存在上下級關(guān)系。初審法院與上訴法院之間只存在監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。同類法院之間是平等關(guān)系。這種設(shè)置方式科學(xué)合理，既打破現(xiàn)有法院設(shè)置的行政級別管理模式，又能減少行政干預(yù)司法行為，從體制上為確保司法公正打下了基礎(chǔ)。與國際上其它法制健全國家接軌，便于國際間司法交流。
（三）法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革。法院的職能是公平審判案件，是“定紛止?fàn)帯?。案件判決后的執(zhí)行，應(yīng)該是政府的職能。無論是民事判決后的執(zhí)行，還是刑事審判后的執(zhí)行，都應(yīng)該交給政府負(fù)責(zé)辦理。我們的立法模式老大哥-蘇聯(lián)即其主要繼承者俄羅斯就是這樣改革的。俄羅斯的法院只負(fù)責(zé)審判，不負(fù)責(zé)對判決的執(zhí)行。執(zhí)行工作由司法部副部長兼任執(zhí)行長，具體負(fù)責(zé)執(zhí)行工作。這和中國目前的刑事案件判決后由司法部的監(jiān)獄局執(zhí)行是完全一樣的。
近年來，群眾反映強(qiáng)烈的司法不公主要是偵查不公、審判不公和執(zhí)行難。也是中央領(lǐng)導(dǎo)感到最難辦的“涉法上訪”問題。實(shí)際上“執(zhí)行難”也是中國特色。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國外是不存在的。
 （四）陪審制度改革?？梢钥紤]學(xué)習(xí)英美法系國家，實(shí)行陪審團(tuán)制度。由法官主持，由納稅人組成陪審團(tuán)來給被告人定罪。叫做“法學(xué)家與人民群眾相結(jié)合”的新型審判模式。
河南省高級人民法院決定從2009年６月起，在鄭州、開封、新鄉(xiāng)、三門峽、商丘、駐馬店等六個(gè)地市法院開展人民陪審團(tuán)制度試點(diǎn)工作。2010年，河南推廣人民陪審團(tuán)制度將以刑事審判為主，并將逐步在行政審判工作中試行。河南省高級人民法院明確要求，2010年度，省高級人民法院各刑事審判庭試行人民陪審團(tuán)制度審理刑事案件不少于５件，中級法院不少于１０件，基層法院不少于５件。
這應(yīng)該是個(gè)很好的司法制度改革創(chuàng)新！
（五）法官的產(chǎn)生辦法制度改革：司法公正單靠改革現(xiàn)有的審級制度，是不能從根本上解決問題的。若能再象英美法系國家那樣，做到從道德高尚的執(zhí)業(yè)10年以上的資深執(zhí)業(yè)律師里面選舉產(chǎn)生各級法院的法官，實(shí)行法官終身制。這樣，才能提高法官的整體素質(zhì)和司法水平，才能從司法人員的角度上解決司法公正的問題。
因?yàn)榉ü偈且粋€(gè)很嚴(yán)肅、社會(huì)實(shí)踐性很強(qiáng)的職業(yè)，面對的是浩繁的法律條文和千奇百怪的案件，沒有相當(dāng)長的社會(huì)閱歷和廣博的學(xué)識(shí)是不能正確理解法律條文的真正含義的。
 “法官是正義的最后守護(hù)者，挑選一個(gè)優(yōu)秀的人做法官，不僅可以還當(dāng)事人以正義，而且也可以讓全社會(huì)感受到正義的力量。相反，如果挑選一個(gè)不稱職的人做法官，胡亂裁判，便難免要如培根所說的那樣——“一次不公正的審判，比十次犯罪所造成的危害還要尤烈，因?yàn)榉缸锊贿^弄臟了水流，而不公正的審判則敗壞了水的源頭”，因此不稱職的法官給法律、給正義帶來的消極影響是最為嚴(yán)重的。
在英國，上級法院的法官及首長，在法律上都要求有十五年以上開業(yè)經(jīng)歷的專門律師來充任。例如：貴族院的上訴議員、上訴法院的首長及法官、高等法院的御座首席法官等。
高等法院的常任法官則要求有十年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的專門律師來充當(dāng)?？しㄔ旱姆ü僖髲挠衅吣暌陨系拈_業(yè)經(jīng)歷的專門律師里任命，連最下級法院的治安法院的法官也從初級律師里任命。
也不是說一個(gè)人做15年以上律師就可以當(dāng)法官了，而且要求“道德高尚”等條件，才可能被遴選為法官。
 中國的法官完全可以實(shí)行，初審法院的法官從10年以上執(zhí)業(yè)的優(yōu)秀律師里面選拔，上訴審法院的法官從15年以上執(zhí)業(yè)的優(yōu)秀律師里面選拔，終審法院的法官20年以上執(zhí)業(yè)的優(yōu)秀律師里面選拔。
按這樣的選拔法官的基本條件，初審法官的年齡應(yīng)在35歲以上，上訴審法官的年齡應(yīng)在40歲以上，終審法官的年齡應(yīng)在45歲以上。正是黃金階段的年齡，非常適合做審判工作。避免了做法官閱歷淺，經(jīng)驗(yàn)不足的問題。
（六）經(jīng)費(fèi)保障制度改革：在市場經(jīng)濟(jì)條件下，金錢不是萬能的，但是沒有錢是萬萬不能的。這是普通老百姓都知道的簡單道理。作為享有最終裁判權(quán)的人民法院的經(jīng)費(fèi)及法官工資，目前靠當(dāng)?shù)乜h級政府財(cái)政供給，行政干預(yù)不可避免。如果各級法院的辦公經(jīng)費(fèi)及法官工資（高薪養(yǎng)廉）由中央財(cái)政預(yù)算并經(jīng)全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)加以保障。中國的司法制度將會(huì)以嶄新的面目展現(xiàn)在國人面前。長期以來的司法不公問題、行政干預(yù)司法問題、法官素質(zhì)差的問題、涉法上訪問題、執(zhí)行難問題、辦案經(jīng)費(fèi)不足問題等，都將得到十分明顯的改變。
（七）黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法獨(dú)立改革的關(guān)系。
 司法獨(dú)立不等于脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)。所謂“司法獨(dú)立”是指司法工作不受地方政府和地方黨委個(gè)別人的非法干預(yù)。以達(dá)到獨(dú)立辦案、公平司法、排除地方保護(hù)、個(gè)別人非法干涉依法辦案的目的。并不是不接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。司法獨(dú)立后，在司法機(jī)關(guān)仍然設(shè)置黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，法官仍然象現(xiàn)在一樣，95%以上的是中共黨員。
中國實(shí)行的是共產(chǎn)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)制。作為司法人員怎樣才能算是服從黨的領(lǐng)導(dǎo)？我認(rèn)為：中國的法律都是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民制定的，法律是黨和人民意志的具體體現(xiàn)，也是黨的各項(xiàng)政策、制度的法律化。各級法院監(jiān)督和執(zhí)行好法律的，就是最好的服從黨的領(lǐng)導(dǎo)。
我國《憲法》明確規(guī)定:全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。
這里的“各政黨”，當(dāng)然包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)。
我國《憲法》第126條還明確規(guī)定：人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。
這里的“各社會(huì)團(tuán)體”，當(dāng)然也包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)。我國現(xiàn)行的刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法等法律也有相同的規(guī)定。
“獨(dú)立行使審判權(quán)”不是哪個(gè)法學(xué)家剛提出來的。而是憲法的明文規(guī)定。只是這些年來，被一些人披著共產(chǎn)黨的外衣糟蹋得不像樣了！
任何一項(xiàng)改革措施都是公共權(quán)利和公共利益的再分配，必然觸動(dòng)部分人的利益，遭到部分當(dāng)權(quán)者的反對也是正常的。
 司法不公再繼續(xù)下去將成為產(chǎn)生社會(huì)動(dòng)蕩不安的主要源地。因?yàn)榻?jīng)過30年的經(jīng)濟(jì)體制改革，中國的“溫飽”問題已經(jīng)解決了，人們已進(jìn)入“知禮儀”和“知榮辱”時(shí)代了。司法不公在某些程度上說就是侵犯了他們的“禮儀”和“榮辱”權(quán)利。
 “時(shí)機(jī)不成熟”之說，已成為妨礙中國改革的借口。還是我們改革開放的老前輩鄧小平說的好：膽子再大一點(diǎn)，步子再快一些！