轉(zhuǎn)型中的人民法院——中國司法改革回顧與展望
提供者：配置組
發(fā)布時間：2011/03/09 12:00
內(nèi)容提要：很長時間以來，諸多因素一直困擾著中國的各級法院。政治干預破壞了司法公正和獨立，業(yè)務素質(zhì)優(yōu)良的法官極為稀缺;更普遍的是，中國基本上還是一個行政國家，傳統(tǒng)上無足輕重的司法權(quán)尚未得到社會應有的尊重?，F(xiàn)行司法體制因無法保持中立而不能滿足市場經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的需要，因為只有保持政治中立才能鞏固在市場交易中形成的經(jīng)濟秩序。中國作為一個發(fā)展中國家，各地的情況和地方利益存在巨大差異，各級法院和當?shù)卣g聯(lián)系緊密，這些因素也損害了法治統(tǒng)一。改革現(xiàn)行司法體制的緊迫性已無需論證，但是具備政治可行性的改革思路尚不清晰。本文主要分析了中國司法存在的各種問題及現(xiàn)行的解決方案，提出了分析司法體制所需要的理論模式，然后對造成中國司法綜合癥的若干因素進行分類，并介紹了治療這種綜合癥的現(xiàn)行解決方案，最后簡要討論了這些解決方案可能產(chǎn)生的實際效果并展望司法改革的未來方向。
關(guān)鍵詞：司法改革 人民法院 司法綜合癥司法獨立
一、引言
關(guān)于中國的法治進程，學術(shù)界一般都認同以下兩點：一方面，自1978年改革開放以來，中國在邁向法治的道路上實現(xiàn)了“大躍進”;另一方面，中國要成為一個真正的法治國家還有很長的路要走。在改革開放三十年間，全國人大會及其常委會已經(jīng)制訂了220多部法律，國務院發(fā)布了大約800部行政法規(guī)，地方政府發(fā)布了8000部地方性法規(guī)。[1] 司法體制也有所發(fā)展，法院和檢察院經(jīng)過1979年的改造，已能更好地服務于新的經(jīng)濟體制改革。[2] 各級法院和檢察院工作人員總數(shù)分別超過29萬人和22萬人。[3] 同時，律師的數(shù)量已達到15萬人，全國各地都建立了公證處和法律援助中心。[4] 立法及法制框架看起來在扶持剛剛起步的市場經(jīng)濟方面發(fā)揮了應有的作，而市場經(jīng)濟也是目前中國改革最主要的驅(qū)動力。1999年憲法修正案首次明確提出“依法治國”和建設(shè)“法治國家”。[5] 但是統(tǒng)計數(shù)字看似“可靠”，卻往往含有水分并產(chǎn)生誤導，更何況數(shù)量并不等于質(zhì)量。事實上，隨著人們對法治發(fā)展的期望值不斷提高，它的不足也更加明顯。盡管中國現(xiàn)在可以聲稱保證社會穩(wěn)定繁榮所必需的法律已經(jīng)基本具備，但是這些法律并沒有得到很好的遵守和有效的執(zhí)行。畢竟，在一個以前“無法無天”的社會，制定法律只是第一步也是比較容易的一步;法治要求在日常生活落實法律，而這是一項更艱巨的任務。這項任務至今仍然擺在了中國政府部門尤其是法院面前，因為我們普遍相信法院是公正執(zhí)法的最后一道防線。[6]
中國的法院承擔著一些在西方法院看來也很難處理的任務：他們要對錯綜復雜的經(jīng)濟關(guān)系中的民事爭議進行合理平衡;在社會轉(zhuǎn)型時期，以前約束人們的一些行為規(guī)范作用逐漸淡化，他們便要制止隨之而來的各種犯罪行為，同時還要對犯罪嫌疑人的基本權(quán)利給予適當?shù)淖鹬?[7] 他們不僅要面對目前仍無所不能的行政權(quán)力干預，而且還要確保自己的判決同執(zhí)政原則和政治方向保持一致。[8]中國的法院能勝任這些工作嗎?粗略考察一下目前狀況，就會得出不太樂觀的結(jié)論。中國司法部門受到一些長期存在的問題困擾，[9] 如貧困地區(qū)法院經(jīng)費短缺、法官待遇低、與發(fā)達國家同行相比效率低下、財政和人事依附當?shù)卣缀跻殉蔀榫S護本地利益的“地方政府部門”、審判程序不公正并容易受私人關(guān)系的影響、“執(zhí)行難”使一批司法判決成為政府開出的空頭支票、司法腐敗和經(jīng)濟增長成比例、權(quán)錢交易普遍存在……[10] 這類問題層出不窮，構(gòu)成了下文所稱的中國“司法綜合癥”。
至少從1999年10月最高法院首次公布法院改革剛要以來，中國法學界就一直在尋找治療“司法綜合癥”的良方。和以后兩個五年改革綱要相比，第一個改革綱要(以下簡稱《綱要》)的構(gòu)想顯得更為宏大，顯示了當時中國推進司法職業(yè)化的決心。《綱要》提出要增強法官的獨立性和自主權(quán)、確保司法效率、實現(xiàn)司法公正、限制法官資格，使之成為“真正意義上的法官”。[11] 《綱要》為司法改革描繪的美好前景是令人憧憬的，但是十年之后重新回顧《綱要》提出的目標，不難看出總體上并未實現(xiàn)，而且前景不甚明朗。本文分四部分分析中國司法存在的問題及現(xiàn)行的解決方案，首先提出分析司法體制的基本理論，然后對導致中國司法綜合癥的各種因素進行分類，最后介紹治療這種綜合癥的解決方案，并簡單探討這些解決方案可能產(chǎn)生的實際效果。
二、理論模型
每一項有意義的行動都首先有一定的目標，中國司法改革的目標也很明確：一套有效的司法體制，即能公正有效地解決法律爭議的法院體制。[12] 下一步則是達到這一目標的方法或手段：怎樣做才能建立這樣的體制?這里我們需要綜合利用宏觀的(統(tǒng)計學的)和微觀的(理性選擇)模型來分析司法行為。法官的職責是開庭審理案件并作出判決。從法律的角度來看，法官要作出一項“公正”或“公平”的判決，不能受個人觀點或自身利益等“不相關(guān)因素”的影響，要適當?shù)貙⒎蛇\用到具體案件之中。她必須接受良好的教育和培訓來獲得能夠理解相關(guān)事實和正確適用法律的專業(yè)素質(zhì)，[13] 還要通過某種方式培養(yǎng)廉潔作風來抵御各種外來干預。這些干預來源廣泛，都與法官有著千絲萬縷的聯(lián)系。最明顯的來源是政府其他部門或執(zhí)政黨的權(quán)要，特別是當他們掌握著與法官個人相關(guān)的重要利益時更是如此。強大的社會團體也可能影響法官的判決;法官也的確擔心產(chǎn)生不利社會影響而作出違背法律的判決。法官在日常生活中還必須面對廣大親戚朋友們的求助，這在中國尤其常見。另外，一方當事人可能僅僅通過賄賂法官就能成功地影響判決。當然，如果法官清正廉潔，在各種壓力、威脅和誘惑面前不為所動，那么他就不需要任何抵御措施來防范外來干預;然而，在現(xiàn)實社會中，這樣的人是很難找到的。盡管法官的業(yè)務和道德素質(zhì)是不可缺少的，但是法官具有同普通人一樣的優(yōu)點和缺點，也和他們一樣容易犯錯誤。因此，只有具備制度保障才能真正實現(xiàn)司法獨立。
盡管本文無意去做量化研究，但是一個明確的模型可能有助于我們弄清什么樣的機制能實現(xiàn)司法公正。如上所述，這一模型應當包括衡量司法公正的“因變量”(用Yj來表示)和許多左右司法職能的“自變量”。[14]由于變量太多，在此必須加以注明。自變量可分為內(nèi)在的(“主觀的”)和外在的(“客觀的”)兩種類型，下面對此作一些解釋。
1. 內(nèi)在變量
內(nèi)在變量指的是法官的個人素質(zhì)，包括公正審理案件的業(yè)務能力(Xprof)和廉潔程度(Xmi)。[15]主觀變量很難去衡量，但如果可能的話盡量轉(zhuǎn)化為客觀變量。既然業(yè)務能力通過法學教育和培訓獲得，我們就可以將Xprof分解為客觀變量Xedu和Xtrain，[16]這樣就可以用受教育的年限和程度來衡量。另一方面，我們很難將廉潔程度徹底分解為客觀變量。抵制司法腐敗的良好修養(yǎng)與堅定信念可以通過下述的四項制度性變量得以部分實現(xiàn)，但這些變量都沒有將個人差別考慮在內(nèi)。是否清正廉潔沒有明確的客觀標準，我們也就不能將這一變量完全客觀化。因此，剩下的這一項Xmi就用來表示主觀差別。雖然這項變量很難衡量，但它對模型的完整性來說必不可少。
2. 外在變量
外在變量指的是那些可能影響法官判決的周圍環(huán)境因素;它們主要包括(但不僅僅局限于這些)任免機制(Xapr)、法官的待遇和工作條件(包括業(yè)務經(jīng)費，都用Xwc表示)和法官獨立程度(Xind)。外在變量呈現(xiàn)高值時可以實現(xiàn)司法獨立，因為這將意味著法官職位更加穩(wěn)定;法院擁有獨立運行所需的充足財力，從而不再屈從于行政權(quán)力;司法決定被上級撤消或改判的可能性變小。內(nèi)在和外在變量都呈現(xiàn)高值，就會形成一套有效的司法體制，從而能夠公正高效地解決各類案件。
3. 司法腐敗
最后還有一個司法腐敗的問題。在某種意義上，它是司法公正的對立面，因為內(nèi)在和外在變量都呈現(xiàn)低值時才會產(chǎn)生司法腐敗，而且它還會阻礙司法改革，尤其是在司法獨立問題上。既然現(xiàn)實世界中的司法體制無一能使自變量達至完美，所以司法獨立和司法腐敗將永遠并存。很顯然，司法腐敗可以一定程度地受到專門懲治這類不端行為的刑事法律的約束，其效果我們用Xcor表示。
司法腐敗使各自變量之間相互作用的方式變得復雜。例如，如果法官整體的廉潔程度(Xmi)很高，那么提高司法獨立(Xapr,、Xwc和Xind)就能真正提高司法的公正性;然而如果廉潔程度很低，提高司法獨立實際上就可能降低司法的公正性(因為腐敗的法官不再受任何外部監(jiān)督)，除非相應的刑事法律能使司法腐敗受到有效控制(這時Xcor呈現(xiàn)高值)。通過這種方式，廉潔作風同懲治腐敗的刑事法律相互補充。為了實現(xiàn)司法公正，僅靠司法獨立是不夠的;而是要靠司法獨立、廉潔作風和約束司法腐敗的法治環(huán)境三者相互作用才能實現(xiàn)。[17]
綜上所述，一個公正合理的司法體制離不開受到良好教育和培訓并且高度廉潔的法官團體，離不開刑事法律對司法腐敗的有效控制，離不開司法獨立。而司法獨立又離不開法官嚴格依法任免、法官較高的社會經(jīng)濟地位、有法律保障的充足辦案經(jīng)費以及法官不受政治和社會力量干預作出判決的獨立性等因素。司法體制走向公正需要上述所有“自變量”的改良，上述任何因素惡化都會使司法體制存在各種缺陷。
以這一模型來考察，中國目前的司法狀況如何呢?
三、中國司法綜合癥
所謂的中國“司法綜合癥”，包括相互關(guān)聯(lián)的四個方面：較低的職業(yè)化程度(Xprof)和資格限制(Xedu)，缺乏來自于中央政府的充足經(jīng)費，以至不得不依賴于當?shù)卣?Xwc)并導致地方保護主義盛行(這又與Xapr相關(guān))，法院內(nèi)部低效的制度設(shè)置強調(diào)行政控制而損害了法官個人獨立(Xind)，以及司法腐敗比較嚴重(Xmi和Xcor)。本文不能從數(shù)量上考察這些相關(guān)的司法變量，而是從質(zhì)量方面介紹中國的司法狀況。
1. 業(yè)務素質(zhì)問題：中國法官狀況
法治意味著公共權(quán)力的行使不受個人肆意的影響，但并不意味著忽視法律的制定者、解釋者和執(zhí)行者的個人素質(zhì)(Xprof)。下面這種說法基本上是可靠的，那就是將法治由一種社會和政治理想變?yōu)橐环N現(xiàn)實的前提是掌握公權(quán)者的意愿和能力都服從于這一理想。[18]因此，在討論中國的司法改革之前，我們必須了解構(gòu)成這一司法體制的個人因素。首先讓我們來看中國司法綜合癥的第一個癥狀，這也是個人層面的歷史、傳統(tǒng)和制度等因素共同作用的必然結(jié)果。
中國歷史上的大部分時期，政府司法權(quán)一直是一個被忽視的分支，[19]從屬行政權(quán)并常常直接由行政官員行使。在地方政府層面，“判官”正是地方的行政首長;只要他的權(quán)威受到質(zhì)疑，他就是自己的法官(當然受制于其上級的審查)。這樣將執(zhí)法與司法職能集于同一個人的制度性安排，自孟德斯鳩以來在西方被認為是對自由與正義踐踏。在中央政府最高層，司法官在不同的朝代有各式各樣的名字，雖保持著獨立的職能，仍從屬于最高的行政官員。[20]無論哪種情況，司法獨立幾乎都是不存在的。
這種狀況在目前的政權(quán)結(jié)構(gòu)中基本沒有改變。革命的確打破了很多東西，但傳統(tǒng)的陰影在新中國的司法模式中卻更為顯著。雖然司法部門構(gòu)成一個獨立的分支，但它始終被視為一個為無產(chǎn)階級專政服務的普通職能部門，性質(zhì)上和公安局等行政機構(gòu)沒有本質(zhì)區(qū)別。1950年的一項中央指示指出：“人民司法同人民軍隊和人民警察一樣，是人民政權(quán)的重要工具之一”。[21] 很長一段時間以來，中國法官同警察和軍人履行同樣的職責，充當無產(chǎn)階級專政的“刀把子”，[22] 中國法官帶著肩章的制服也同警察和軍官十分相似。[23] 1952年的司法改革進一步加強了黨對司法部門的領(lǐng)導。到1957年，黨的控制在中國司法圈內(nèi)受到激烈抨擊,但結(jié)果并沒有削弱政治控制，反而有6000名“舊法人員”遭到清洗，而正是他們構(gòu)成了當時極端稀缺的中國司法的人力資源。例如，當時的上海第二中級法院民事審判庭中的20個法官有8個被宣布為“右派”。[24] 空出來的職位被“革命積極分子”填補，而他們基本上沒有法律素養(yǎng)或接受過任何學術(shù)訓練。
這樣，中國的“法官”和行政體系中的普通干部幾乎沒什么區(qū)別，履行著一系列公共職能：他可以執(zhí)行一項法院命令，這時他相當于美國的執(zhí)行官員，只是這項命令通常是由執(zhí)行它的同一個法官作出的;他可以在刑事訴訟中主動搜集證據(jù)，這時他相當于治安法官;他可以主動介入民事爭議和行政賠償案件，這時他充當仲裁人的角色;他甚至可以在“普法教育”活動期間下鄉(xiāng)工作，向農(nóng)民講解黨在某一特定法律領(lǐng)域內(nèi)的政策，排查矛盾糾紛并當場解決。[25] 因此，在法庭上審理案件、作出判決僅僅是法官扮演的眾多角色之一，而且可能還不是一個重要的角色。
那么，在中國誰才是真正的“法官”?這個問題隱含兩個相關(guān)的問題：第一，如何界定法官(或司法職能)的涵義;第二，在中國誰可能成為一名法官。“法官”在西方是一個特殊并享有特權(quán)的職位，必須具備解決法律爭議所需要的專門知識和素質(zhì)。相比之下，中國的“法官”是一個更寬泛的概念，有的不解決具體案件而僅僅執(zhí)行法院命令或管理法院內(nèi)部事務的人也被稱作“法官”。審判長和審判員通常在法院院長和副院長及其庭長的領(lǐng)導下行使審判職能，后者的職能是確保每一項法律判決政治上“正確”并可以被社會接受。中國的法院院長至少在任期間從不親自審理具體案件，可是仍然被尊稱為“首席法官”。這樣，中國就擁有了總數(shù)接近30萬人的龐大法官群體，遠遠超過律師的數(shù)量，這確實是中國特有的現(xiàn)象，[26] 但是這些人中僅一部分真正審判過具體案件。[27]
與其寬泛的定義一致，成為法官的資格限制(Xedu)也很低，過去幾乎任何有關(guān)系或“有來歷”的人都能進入法院并成為“法官”。出于調(diào)解經(jīng)濟改革時期日益增多的社會利益沖突的需要，1979年后法官隊伍迅速膨脹，形成了目前龐大的法官群體。許多司法工作人員都是從一些社會組織和政治機構(gòu)中“借調(diào)”而來，以前基本沒有從事過司法性質(zhì)的工作。大部分“法官”都是軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部，他們退伍之后被分配從事政法工作，預先沒有接受任何法律訓練。目前，他們中很多人已經(jīng)成為法院院長或庭長，掌握著司法判決的實權(quán)。[28] 黨委主要依據(jù)他們的政治忠誠而非專業(yè)素質(zhì)決定職位任命，而且只要認為一個人適合在“黨政機關(guān)”工作，就認為他也適合從事司法工作。[29] 工人和高校畢業(yè)生也可以被分配到法院而成為“法官”，法庭書記員則在升到“助理審判員”之后的幾年內(nèi)，不必經(jīng)過正式訓練和法律實踐也能成為法官。[30] 因此，和發(fā)達國家相比，中國法官的業(yè)務素質(zhì)還有相當差距。
中國法官的范圍過寬產(chǎn)生了實際負面影響。首先，很難從形式上區(qū)分履行不同職能的“法官”，也不能從地位和待遇上區(qū)別對待。其次，數(shù)量龐大的“法官”來共同分享有限的財政來源，平均待遇必然會很低。于是，法官數(shù)量多、待遇差以及專業(yè)素質(zhì)低已在司法圈內(nèi)形成難以改變的現(xiàn)狀。要建立一套更加有效的司法體制，第一步必須通過縮減中國法官的范圍和數(shù)量、提高精選出來的法官群體的社會和經(jīng)濟地位來打破這一惡性循環(huán)。[31]司法改革要取得成功，關(guān)鍵要使法院更能吸引年輕的優(yōu)秀人才。一位編輯的話一語中的，一個好的制度可能是司法改革的必要條件，但這還不夠;事實上，在制度改革見效之前，個人素質(zhì)問題必須得到解決。[32] 對于司法改革來說，個人素質(zhì)和制度優(yōu)劣是不可分割的兩個層面。
2.三位一體的難題——司法資源、制度性依賴和地方保護主義
從上面的論述我們不難想象，中國司法資源總的來說相當匱乏，部分反映在工作條件(Xwc)上。和發(fā)達國家相比，中國不僅法官個人待遇低，很多法院的工作環(huán)境也確實非常簡陋。在偏遠地區(qū)，即便法院的外觀也往往難以維持作為一個“法院”所應具備的威嚴。[33] 法院院長們都有“公關(guān)先生”的外號，有的甚至自嘲為“扛著天平的乞丐”。[34] 從中國法官的職能來看，經(jīng)費問題更不容樂觀。中國效仿大陸法系模式;如果法官發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的證據(jù)不充分，經(jīng)常需要到轄區(qū)之外獨立調(diào)查取證。[35] 維持這種有錯必糾的法院模式自然要比英美法院成本高的多，因為在采取所謂“當事人主義”的英美法系，法官無須離開法庭，只要坐在法官席上審查權(quán)衡各種證據(jù)。但是在中國，分配給司法部門有限的經(jīng)費常常使法官無法履行事必躬親的職責;在某些情況下，他們只能以不完全合乎法律或道德的方式來完成工作，從而為司法腐敗留下很大的缺口。這樣一來，中國法院自然會千方百計去爭取法律未規(guī)定的各項財政支持，法官和當事人一起實地考察時也自然由當事人來支付費用。既然中國的法院負責執(zhí)行自己的判決，[36] 有的還要異地執(zhí)行，致使這部分附加費用超出了法院的承受能力，司法經(jīng)費的短缺就使很大一部分判決成為空頭支票。到1997年底，200多萬項法院判決沒有得到執(zhí)行。司法資源的匱乏不僅嚴重威脅司法獨立，而且破壞了法律的效力和司法公信力。
對司法獨立更直接的威脅是司法經(jīng)費的分配方式。值得注意的是，雖然中國表面上采取中央集權(quán)制，但至少在司法關(guān)系上仍顯得很凌亂，而且隨著經(jīng)濟改革的深入而更加惡化。隨著基層財政承包制的落實，3000多家法院實行了“分灶吃飯”。[37]從縣區(qū)基層法院到省高級法院，所有的地方法院在財政上都依賴于它們的地方“老板”，即它們所屬的當?shù)卣?。法官工資和法院運行經(jīng)費大部分來自地方政府的預算，當法院判決有背地方利益時便面臨預算縮減的威脅。和美國學校財政系列案中將公立學校的財政完全依賴地方稅收造成了極大的地區(qū)不平等一樣，[38] 將法院財政托付給地方政府也會使同樣級別的法官在工資、工作條件、住房、福利以及調(diào)查取證經(jīng)費等方面產(chǎn)生地區(qū)差異。特別是在窮困地區(qū)的法院必須通過各種手段獲得經(jīng)費，必然使它們的獨立地位大打折?%8
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